La production industrielle d’eau en bouteille ne relève pas d’une mission d’intérêt général

Par deux arrêts n° 24TL1895 et 24TL2049 du 16 juin 2026, la cour administrative d’appel de Toulouse a eu à examiner la question de la cession de parcelles par la commune de Montagnac à la Compagnie Générale d’Eaux de Source (CGES) permettant à celle-ci de développer une activité industrielle de production d’eau en bouteille.

Saisi par une contribuable et par l’association Veille Eau Grain, le tribunal administratif de Montpellier avait refusé d’annuler les délibérations de la commune de Montagnac décidant de la vente de plusieurs parcelles à l’industriel par des jugements n° 2300383 et 2302217 des 16 et 30 mai 2024.

Les requérants ont alors saisi la cour administrative d’appel de Toulouse de deux requêtes d’appel appel aux fins que les jugements de 1ère instance soient annulés.

Vente d’un bien communal à un prix inférieur à sa valeur

Une commune ne peut vendre du terrain à des particuliers à un prix inférieur à sa valeur que si la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

Saisi de la légalité de la décision de vendre un terrain communal à un prix inférieur à sa valeur, le Juge administratif doit donc :

• vérifier si elle justifiée par des motifs d’intérêt général
• identifier les contreparties (les avantages) que la cession est susceptible de procurer à la commune
• s’assurer des obligations mises à la charge des cessionnaires et de leur effectivité
• apprécier souverainement si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

Vente d’un bien communal et prix de cession

. Sur l’estimation des parcelles par France Domaine :

Les parcelles communales ont été cédées à une somme légèrement supérieure à l’estimation de France Domaine. Toutefois, alors que la CGES entendait utiliser les terrains acquis, pourtant classés en zone A, pour y développer une activité exclusivement industrielle d’exploitation de la ressource en eau et d’embouteillage d’eau de source, l’évaluation du service des domaines a seulement pris en compte, comme unique critère, la nature et la destination agricole des terrains en cause, regardés comme une simple parcelle de terre, libre de toute occupation et destinée à rester classée en zone agricole au plan local d’urbanisme. 

Dès lors, l’estimation de France Domaine n’apparaît pas correspondre à la valeur réelle du site et à ses potentialités économiques. La cour ajoute que les pièces du dossier corroborent d’une façon suffisamment probante la réalité d’un écart significatif entre le prix de vente et la valeur des parcelles en litige.

. Sur l’abandon des obligations mises à la charge de la commune :

Dans l’acte de vente du 29 août 2019 passé entre la SAFER et la commune, les parcelles étaient qualifiées de terres à usage agricole et la commune de Montagnac s’était engagée auprès de la SAFER à maintenir la destination rurale ou agricole de ce bien pendant dix ans et à transmettre cet engagement à ses ayants droits. Cela signifie que les terres agricoles acquises par la commune de Montagnac étaient grevées d’une charge pesant sur la destination du bien pendant une durée de dix ans, soit jusqu’en 2029.

Or, pour la délibération attaquée du 29 septembre 2022, l’objectif de la cession des parcelles, qui abritent le gîte géothermique, à la CGES avait pour seule finalité l’exploitation commerciale de la ressource en eau provenant du gîte géothermique et non le développement d’une activité de nature agricole utilisant cette ressource en eau. De plus, dans l’acte de vente conclu en 2024 par la commune de Montagnac avec la CGES, la sujétion particulière imposée par la SAFER pour une durée de dix ans qui pesait sur les parcelles en litige a disparu.

Il résulte de ces éléments que la commune a renoncé à son projet initial au profit d’une destination exclusivement commerciale du gîte géothermique et des parcelles litigieuses au bénéfice de la société acheteuse et comme ayant abandonné au profit de la société acheteuse la charge pesant sur la destination des parcelles litigieuses pendant une durée de dix ans. Or, l’abandon par la commune de la charge grevant la destination des biens cédés constitue ainsi un élément de valorisation qui devait être pris en compte dans la détermination du prix de vente. 

Dès lors, la cour a considéré que les parcelles ont été cédées à un prix inférieur à leur valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé.

Prix inférieur à la valeur du bien cédé, motif d’intérêt général et contreparties :

La cour a estimé que l’objectif de développement économique recherché par la commune de Montagnac, par l’installation de la CGES sur son territoire constitue un objectif d’intérêt général. Elle a cependant considéré que la création espérée par la commune de 25 à 70 emplois ne reposait sur aucun engagement concret et ferme de l’entreprise acquéreur. 

De plus, elle a constaté qu’aucun versement d’une indemnité à la commune n’est notamment prévu dans le cas où l’engagement ne serait pas tenu par l’entreprise.

Production industrielle, intérêt public et ressource en eau :

La cour considère que la production industrielle d’eau en bouteille n’est, en elle-même, pas susceptible de se rattacher à une mission d’intérêt public pouvant incomber à la commune de Montagnac.

Elle relève au contraire que l’utilisation de la ressource en eau disponible sur ce site à d’autres fins que celles projetées, serait de nature à contribuer à un but d’intérêt public encore plus impérieux, en préservant la ressource en eau destinée à la consommation ou à l’irrigation agricole dans ce secteur géographique exposé à des épisodes de sècheresse récurrente. 

Le Juge administratif en déduit que, dans un contexte général de pénurie d’eau, les contreparties présentées par l’acquéreur ne présentent pas un caractère suffisant. 

Dès lors, le principe subordonnant la cession par une personne publique à une personne privée d’un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à un motif d’intérêt général et à la justification de contreparties suffisantes a été méconnu.

Vente de terrains et information des conseillers municipaux

Dans le 2d arrêt, la cour a prononcé l’annulation de la délibération du 21 février 2023 pour méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales lequel dispose que « dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ».

La cour rappelle que :

• le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat,

• cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

En l’espèce, il ressort de l’acte de vente du 29 août 2019 que les parcelles litigieuses, cédées par la SAFER à la commune de Montagnac, sont des terres à usage agricole et qu’aux termes de cet acte spécifiant que « le bien vendu est actuellement à usage rural et que l’acquéreur entend conserver cet usage », la commune de Montagnac s’est engagée auprès de la SAFER à maintenir la destination rurale ou agricole de ce bien pendant dix ans et à transmettre cet engagement à ses ayants droit.

Dès lors, les terres agricoles acquises par la commune de Montagnac étaient grevées d’une charge pesant sur la destination du bien pendant une durée de dix ans, soit jusqu’en 2029. Or, la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux en vue du conseil municipal du 21 février 2023 et les documents joints passaient sous silence la destination agricole des parcelles de terre litigieuses, classées en zone A, et l’engagement pris par la commune auprès de la SAFER.

N’étaient pas non plus indiqués les motifs pour lesquels cet engagement, qui représentait une charge grevant les terres acquises, avait été abandonné par la commune en faveur d’une destination exclusivement commerciale des biens au bénéfice de la société acheteuse. 

Compte tenu de la nature et de l’objectif du projet de cession qui avait pour seule finalité l’exploitation commerciale de la ressource en eau et non le développement d’une activité de nature agricole utilisant cette ressource en eau, cet élément de valorisation du prix de vente passé sous silence présentait un caractère essentiel dont ont été privés les membres du conseil municipal. Dès lors, ces derniers n’ont pas disposé d’une information suffisante leur permettant de délibérer, de manière éclairée. 

Dans ces conditions, la cour a annulé les jugements de 1ère instance et les délibérations de la commune de Montagnac.

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